冯京华（山西省万荣县人民法院）
送达是一项重要的诉讼制度，是审判案件的必经程序，它贯穿于民事诉讼活动始终，对于保障诉讼程序、联接实体法与程序法、实现实体法价值等均具有重要意义，但是随着社会经济的发展，送达难日益成为困扰法院工作的一个难题，常常导致案件长期留滞在立案庭和书记员处，不仅拖延了诉讼、影响了结案效率，而且使当事人的合法权益得不到及时保护。通过多年办案经验发现，案件未送达的原因主要有五个方面：一是案件立案后通知不到原告，无法送达案件受理通知书和开庭传票；二是案件立案后找不到被告，无法送达应诉通知书和开庭传票；三是立案后，经过排期开庭，原、被告双方均找不到，无法通知开庭；四是立案时原告提供不出被告的详细住址和联系方式，且又无法找到被告；五是原告虽然提供了被告住址，但被告已不在此居住，且手机号改变，原告又提供不出被告新住址及新联系方式。因此，如何解决送达难问题变得迫在眉睫。
一、当前民事诉讼中送达难问题表现
（一）送达人员直接按照其登记的住所地或对方当事人提供的联系地址，以邮寄方式寄送文书，并且也不管文书是否已经寄到、未寄到的原因是什么，均按照“已送达”处理。在案件审结以后，有当事人提出质疑：已变更了住所地并已登记，法院却按照原来的地址寄送文书，当然收不到，法院却按未到庭诉讼认定放弃了答辩，当事人的诉讼权利得不到保障。
（二）送达人员在送达时没有找到被送达人，即直接予以公告。例如：法院到一被告家送达应诉通知书等文书，被告恰好不在家，家里也没有其他人，法院遂将包括开庭传票在内的文书一并予以公告，并在公告期满后公开开庭进行了缺席审理，作出了不利于被告的判决。若被告不服提起上诉，其上诉的主要理由就是被告一直居住在登记的住所地，法院来送达时而不在家，即非下落不明，法院也没有通过其他方式送达，何必公告呢？并且，被告住所地的基层组织也证明在该时间段该被告并没有离开当地。该案可能会因违反法定程序而被发回原审法院重审。
（三）向被送达人送达时，因被送达人不在家，送达人员便将文书交由当时在家的被送达人的家属签收。之后，被送达人提出异议，称签收之人并未与其居住在一起，当时只是到他家走动而已。
客观地说，对送达合法性的质疑主要来源于送达程序的不规范，而这种不规范首先表现为程序的不公正。因送达与当事人的诉讼利益紧密相连，故如果送达不规范，则可能进一步导致实体的不公正，这势必影响到法院的审判质量和办案效果。
二、送达难问题的原因解析
（一）随着经济的日益发展、交通的日益发达，我国人口流动的频率、幅度都越来越大，我县亦是如此。很多当事人的户籍住所地、工商登记住所地与其实际所在地并不一致。送达时，法院须先按户籍登记的住所地进行查找；找不到，再按其他当事人提供的地址进行查找；再找不到，须基层组织证明该当事人下落不明，法院才能通过公告方式予以送达。而事实上，法院在审理民事案件的过程中，必须经过至少两次甚至多次的“找”。
（二）有的当事人为了逃避承担责任或拖延时间，故意躲避诉讼，躲避法院的送达。在实践中，我们经常遇到这样的情况：被送达人不在其登记的住所地，而通过手机又可以联系到该被送达人，但其就是拒不到法院应诉，也不说明其实际所在地，总以自行领取来搪塞。在这种情况下，法院无法以直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达甚至转交送达的方式完成送达。在久拖不决的情况下，法院迫于无奈最终大多只有采取公告送达的方式。而该受送达人还往往就公告送达提出异议：法院已经通过手机与其联系过，不属于下落不明，称法院采取公告方式送达是违反了程序。
（三）有的当事人不懂法律，拒不签收诉讼文书。实践中，相当部分当事人认为对方当事人没有道理对其提起诉讼主张，偏执地认为不接受法院送达的应诉通知书就是对对方诉讼主张的有力抗辩，故想方设法地躲避法院的送达人员，拒不签收诉讼文书。
（四）邮寄回执花费时间较长。按照规定，采用邮寄方式送达时，应以邮寄回执上注明的收件日期为送达日期。但是，此类回执送交法院所花费的时间较长，其很多未在回执上注明收件人与受送达人的关系，法院有时临到既定的开庭时间都无法知晓是否已经送达，这很多时候导致法院无法正常开庭。
在此情况下，法院为完成送达所花费的时间、人力和财力越来越多，送达程序在案件审理期限中所占比列也越来越大，留给法官对案件进行实体处理的时间越来越少，这严重影响了法院办案的速度。而日益尖锐的“案多人少”的矛盾，已成为当前制约法院审判工作的一个突出难题。值得一提的是，按照现有民事诉讼制度的规定，因送达所耗费时间的时间已包括在办案期限内，送达并非是可以延长或扣除审理期限的法定事由。由此导致大量案件因送达所耗费的时间过长而难以实现高效结案。
可见，法院实施送达行为时，不得不同时面对内外两大难处——在外为当事人难找，在内为人员少、审限紧，正是这内外并存的两大难题，共同引发了现在送达难的突出问题。
三、完善民事诉讼送达的建议
（一）进一步强化司法权威。近年来，暴力抗拒执行、哄闹法院等社会事件，折射出的是司法权威有待加强。送达亦是如此，受送达人拒收文书、逃避送达或对送达文书所作的告知漠然视之，也是因为司法的震慑力还不够。因此，对遵守法定程序的当事人予以肯定性评价，依法令违反法定程序的当事人承担不利法律后果，有利于进一步加强司法权威，达到“有力则有威、有威则令达”的状态。在个案中，我们应加强对当事人的法律释明，讲明送达的性质，明确告知拒不接受送达的法律后果。对于社会大众，则仍因以加强法制宣传为主，培养法律素养，树立程序意识，争取全社会对法院工作的支持。有了司法权威为后盾，化抗拒为配合，法院送达所面临的阻力自然会减少。
（二）进一步完善法律法规。关于送达，现行《中华人民共和国民事诉讼法》第七章第二节、最高人民法院《关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》均对民事诉讼中的送达作了规定。2004年，最高人民法院制定了《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，专门就邮寄送达作了规定。但是，以上规定并未囊括送达中会遭遇的各种状况，甚至部分已有规定也有待进一步明确。例如：
1.按照《民事诉讼法》第七十八条关于直接送达的规定，受送达人是公民的，本人不在交给他的同住成年家属签收。该规定在执行中有两大疑问。其一，“同住”的标准如何把握？是当时同住即可，还是同住须达一定期限？对于平日在外工作，周末才回家的，是否属于“同住”？“同住”限于同一房屋吗，在同一个小区算吗？其二，“家属”的范围如何把握？是只要有亲属关系即可，还是必须是一定范围内的亲属？如果是一定范围内的亲属，具体范围又是什么？从法律规定此类送达的立法思路考虑，建议对此类标准应作从宽理解和把握。
2.按照《民事诉讼法》第七十八条的规定，如果受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。其中，“负责收件的人”应如何认定？按照最高法院民诉意见第八十一条及《若干规定》第九条的规定，受送达人的办公室、收发室、值班室的工作人员签收的，应视为送达。事实上，由于管理的不规范和机构设置的问题，有很多法人或者其他组织，尤其是规模小的单位的收发室、值班室均设在门卫室。而用人单位与劳动者的劳动关系具有变动性。在送达之后，受送达人经常以“签收人并非该单位员工”以及“该员工无权签收”为由对送达的合法性予以质疑。在此情况下，法院因无法证实送达的合法性而处于被动境地。
3.按照《民事诉讼法》第七十九条的规定，在受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。此即法律关于留置送达的规定。从该条规定的字面意义来看，似乎很合理。事实上，该条立法在约二十年前，当时人们居住较为集中，个人的所在单位比较固定，不难查找。但在二十年后的今天，要达到该条规定的操作要求并不容易，其原因，还是在于人员的流动性及劳动关系的变动性。一方面，如果受送达人的工作单位不明确，或难以查找，或根本就没有工作单位，也就不可能请其单位代表作为见证人。另一方面，在城市规模不断扩大的今天，要查找到受送达人所属基层组织并邀请到其作为见证人，往往亦非易事。何况，很多意图逃避诉讼、拒绝送达的当事人，还往往乘着送达人员去找寻见证人的空隙溜走，导致以后送达更难。因此，立法能否考虑扩大见证人的范围，比如受送达人住所地的物业管理公司、邻居、当地派出所等等，以解决法院送达工作量过大、送达耗时过长的现实困境。同时，还可以灵活见证的方式，比如虽无见证人，但用摄影、拍照等方式记录固定受送达人拒绝签收法律文书的场景。
不能不说的是，该条规定也让人心存这样一个疑虑：以国家强制力作为后盾行使审判权的法院，本身就应是公平正义的捍卫者，但其依法实施的送达行为，却不能具有当然的公信力，尚需基层组织或者相关单位的证实方能有效，这合乎逻辑吗？
（三）进一步规范运作流程。由于社会实际生活的复杂性，决定了法院送达所面临的情况是多种多样的，而囿于成文法固有的滞后性，制定法律法规时是不能完全预见到送达过程中所有可能遭遇的问题。因此，我们还应当以立法精神为指导，进一步规范送达的运作流程。笔者有以下建议供参考：
1.因为当事人的联系地址与法院送达具有紧密联系，故建议法院在立案阶段即应要求当事人以书面方式确认详细的送达地址和联系方式，并明确告知其承担拒不填写、填写错误或事后变更而不以书面方式告知法院的不利法律后果。
2.对自然人采用直接方式而将文书交由其同住的成年家属签收的情况下，应在送达回证上注明该签收家属的身份证号、联系方式、其与受送达人的关系以及交由其签收的原因。
3.在对法人或者其他组织进行直接送达时，应在送达回证上注明该签收人的身份证号、工作部门、联系方式，最好加盖该法人、组织的公章或收发专用章。
4.在向受送达人的委托代理人送达时，必须严格查明该委托代人是否有签收该送达诉讼文书或法律文书的权限，避免向无代收授权或代收授权不明的委托代理人送达文书。
5.按照最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十三条的规定，如果当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效的，当事人拒收调解书的，不影响调解协议的效力。据此，在送达调解书时，如果该调解书所依据的调解协议已经受送达人本人或其特别授权代人签字同意，并特别约定调解协议自签名或者盖章后生效的，则可规定采取恰当的法定方式送达该调解书即可，无须受民诉意见第八十四条关于“调解书应当直接送达当事人本人，不适用留置送达”之规定所限。
6.采用邮寄方式送达的，应当明确受送达人或其指定的代收人的确切联系地址。在寄送之后，还应注意查收送达回证或邮件回执，不能寄出了事，视寄出为送达。
7.按照《民事诉讼法》第八十条的规定，如果直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他法院代为送达。目前，我县各法庭承担的民事审判任务都很重，甚至超负荷，如何大范围地采用委托送达方式，则实际会加重受托法庭的工作负担。因此，建议尽量少采用委托送达，多采用邮寄送达。
8.采用公告方式送达的，应有严格的审批程序。不能出现只要送达不能即直接公告的情况，必须是当事人下落不明或其他方式不能送达的情况。采用公告送达，必须报领导审批，从严把握。
9.法院应主动加强与基层组织、相关部门的联系和配合，指派专人予以协调，着力构建系统、畅通的送达渠道。其中，法院应特别加强与邮政部门的沟通，及时将通过“法院专递”邮寄送达文书过程中存在的问题向邮政部门反馈，促使邮政部门加强对该方面业务的管理，包括专人专管、尽快送交回执、在回执上注明实际签收人与受送达人的关系、加强业务培训等，必要时法院可参与指导。
综上所述，笔者建议法律文书的送达采取如下措施：1、对立案后找不到原告的，以张贴公告或邮政特快专递等方式向原告送达开庭通知，原告逾期不到庭的，按撤回起诉处理。2、对原告提供了被告的准确住址和联系方式，但通知不到被告的，限期让原告交纳公告费，采用登报公告的方式，公告送达开庭传票。若原告不愿或不按期交纳公告费，按自动撤诉处理。3、对原告提供不出被告的详细住址和联系方式或提供了被告住址，被告已不在此居住，又提供不出新住址，无法联系到被告的，动员其撤诉，不撤诉的裁定中止诉讼。4、对立案后，原、被告均找不到的，及时以张贴公告形式分别向原、被告送达开庭传票，逾期不到庭的，按民事诉讼129条规定，仍按撤诉处理。5、实行“谁的案件、由谁负责”的“一案一责”制，限期送达，对未按期完成送达任务的，除通报批评外，视情节依照“两个办法”有关规定严肃处理。
（编辑：李守仁）
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